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常纪文-《能源法》出台在即

时间:2015.08.27文字:   
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常纪文---国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员、中国社会科学院法学研究所教授

 一部综合性和基础性的法律《能源法》即将出台,为我国调整能源结构奠定基础和确定方向。

2007年12月3日,国家能源办正式对外公布《能源法》(征求意见稿)至今,有关制定我国《能源法》的研究和讨论一直在进行。2013年,《能源法》被正式列入国务院立法计划。目前,“新常态”已悄然成为宏观经济的新背景。因此,我国将出台的《能源法》更加注重能源结构调整和总量控制。


记者: 2007年开始,国家能源办就正式对外公布了《能源法》(征求意见稿)。经过多年酝酿,《能源法》也被正式列入国务院立法计划。在您看来,当前是否是推进出台《能源法》的最佳时机?

常纪文(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员、中国社会科学院法学研究所教授):《能源法》于2006年开始起草。那个时候中国经济还处于冲劲很大的发展时期,必然导致很多经济和社会问题,包括能源问题都没有定型。同时,我国对能源领域未来的发展状况和趋势看得也不是很清楚。因此,十年前起草的《能源法》不能适应当前我国的经济和能源发展需要。

如今,我国已进入经济和社会发展的转型时期,包括污染物排放和碳排放正处于最高峰值的拐点,预计中国经济和社会发展在未来的两三年时间也会定型。因此,我认为有必要结合新的经济形势和能源发展需要起草《能源法》。当前,《能源法》出台的时机和条件均已具备。

记者:我国目前已制定了《煤炭法》和《节约能源法》等能源单行或者专门法律,您认为《能源法》应该如何定位?

常纪文:《能源法》立法的重要性在于能指导制度设计。如何定位,目前这方面存在一定分歧。有人认为我国出台的《能源法》应该是一部能源基本法,由全国人大通过;有人则认为《能源法》应该是一部综合性和基础性的法律,由全国人大常委会通过。全国人大通过的法律属于基本法律,具有指导和协调其他能源法律、法规和规章的制定、修订和实施的效力;而由全国人大常委会通过的综合性和基础性的《能源法》就必然定位于查漏补缺的角色,对其他能源法律、法规和规章的指导和协调不具有法律效力。

从我国能源法制建设的整体考虑,《能源法》创设的基本原则和构建的主要制度应能指导各单行或者专门能源法律法规的制定或者修订,但不是各单行能源法律法规的简单叠加,也不应只起简单的查漏补缺作用。也就是说,《能源法》不应是一部具体化的局限于行业的能源法律,内容与《电力法》和《煤炭法》应有所不同;也不应是立足解决每一个方面的问题而制定的专项法律,与《节约能源法》和《可再生能源法》应有区别。

因为《能源法》几乎无所不包,所以不可避免地难以对各种情况做出周全的规定。现在,有种呼声是废掉现有能源单行法律和专门法律,把《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》的条文全部归入《能源法》中,使《能源法》成为一部中国的能源法典。从长远来看,我比较赞同这种声音。但从目前专家的讨论来看,出台一部能源基本法的难度很大,主要原因是当前的条件尚未成熟,所以最终出台的很可能是一部综合性的基础法律。

留有与相关法律协调的接口

记者:作为我国能源领域的综合性和基础性法律,《能源法》应涵盖哪些主要内容?

常纪文:《能源法》既要发挥国家干预的作用,也要考虑市场和社会的需求与作用。因此,在内容选择上应包括以下几方面的内容:一是宣告国家能源发展的目的、基本理念和战略,以及国家、社会、企业与公民的基本能源权利和义务,明确国家的环保职责;二是明确能源科学开发、利用和保障的主要原则、制度;三是建立区别于各单行或者专门能源法专门调整机制的综合性调整体制和机制;四是对国家能源安全的保障方法和程序,国家能源结构优化的目标、方法和程序,以及如何与环保法衔接等做出规定。

记者:将要出台的《能源法》与能源单行法律以及其他法律的调整范围应当如何界定与衔接?

常纪文:在不废除能源单行法律和专门法律的情况下,《能源法》如何做好与能源单行法律和专门法律,以及其相关法律的衔接是值得注意的问题。一种可行的做法是《能源法》对于能源单行法律和专门法律中已有的条文和要求不再做规定,而对于没有规定的部分才能进行规定。例如,如果所有的法律都没有对能源安全做出规定,《能源法》可以做出规定;如果所有的法律没有对能源的市场机制做出规定,对应对气候变化做出规定,该法可以做出规定;如果所有的法律没有规定公众参与,该法可以做出规定等等。对于如电力、煤炭和石油石化等所有领域共同涉及的情况,由《能源法》做出综合性和概括性的规定。

《能源法》还存在与其他法律的衔接问题,如新修订的《环保法》、《安全生产法》和新颁布的《国家安全法》。这就要求《能源法》的制定要留有接口,对相关领域的内容做出对接性规定。例如,在《能源法》中规定能源的开发利用必须保证安全,具体的条文参见《安全生产法》的有关规定;涉及节能减排的内容,可规定具体的条文参见《环保法》等。再比如,战略石油储备是《能源法》比较关注的问题。但是《能源法》可能只能对战略石油储备做出原则性规定,而非提出怎么储备这样非常具体的细则要求。

记者:您认为,我国《能源法》可以对国际上现有的能源立法经验进行哪些借鉴和参考?

常纪文:美国《国家环境政策法》规定:“其他能源法律的制定和修改,应当与本法的规定相一致。”如果我国也能借鉴这一做法,将有助于发挥作为非基本法的《能源法》的基本法作用。另外,美国《国家环境政策法》充分考虑了环境价值的作用,也是值得我们借鉴和参考的。欧盟的能源立法经验主要在于清洁能源方面,例如,考虑风能、水能、核能和太阳能的比重、作用和发展中的安全和环保问题。当然,我国不能停止发展核电、水电、风电和太阳能,但对它们的发展须持谨慎态度。

为我国调整能源结构奠定基础

记者:您认为,《能源法》的出台对当前的能源战略及行业发展会产生哪些影响?

常纪文:《能源法》之所以很重要,是因为中国的能源及其可持续性问题非常严峻。2020年,我国要比2005年降低40%~45%的二氧化碳排放量,届时将产生约120亿吨的二氧化碳,超过美欧日的排放量(约80亿吨),能源环境将会是一盘很难下的棋。

如何解决这些问题呢?第一是一次能源结构要调整,从原来的以煤为主,转为增加天然气等清洁能源的使用量;第二是要调动更多人来参与节能减排、能源供应;第三则是充分发挥清洁能源的作用,从原先的大型可再生能源向分布式、楼宇节能的方向行走。而这些都面临着一系列的重大改革,可能不仅是中国能源行业,对中国经济体制也是一个创新,过程是很长,但必须走。所以,《能源法》也是为我国调整能源结构奠定基础和确定方向的重要法律。

记者:您认为,《能源法》出台对我国未来的能源结构调整将起到哪些实际性的效果和作用?

常纪文:《能源法》出台后,可以对水电、煤炭、核电、太阳能和风力发电的比例结构和相关产业政策做出清晰的规定。如,2030年,我国的清洁能源比例可以达到20%。这样,可以促进能源结构调整。

预测能源结构是《能源法》中的一个重要问题。国务院发展研究中心去年做过的一个预测表明:未来50年仍然是以煤、石油和天然气等化石能源为主要消费能源的50年,核电和水电所占的比重仍然不高,只是能源消费结构的补充。这一预测结果与壳牌公司的相关预测是相符的。

重视能源结构调整,意味着要加强对煤炭和石油的清洁化利用,有效控制和减少污染。我国的煤炭清洁利用技术目前已取得突破,如超低排放技术在火电厂的应用,使煤炭通过高效燃烧达到污染物和碳的超低排放,当然技术成本还比较高。《能源法》中有涉及能源技术开发的相关章节,鼓励能源技术创新和技术研发。但是,能源技术革新对传统的能源结构会产生很大冲击,比如,用煤制石油和天然气。北京的神雾集团提出如果用我国的煤炭来制造石油和天然气,完全可以不进口油和气。目前,相关技术已经实现,但要全面推广还将有争议。

倒逼能源企业提高能效

记者:“新常态”对能源发展提出了质量和效益的要求,这也是当初《能源法》起草工作启动时不曾遇到的问题。那么,我国能源发展应怎样实现质量和效益的有效提升?

常纪文:质量包括能源行业安全生产质量和绿化环保质量;效益是指能源的经济和成本效益。所以,我国的能源发展既要服从环保、安全生产、可持续供应及发展的要求,又要进行经济效益和成本效益的考量。这也是制定《能源法》需要考虑的问题。

目前,国际上提出中国的煤和石油消费过多,引起温室气体排放问题。此前,我国向联合国提交的应对气候变化国家自主贡献文件提出,二氧化碳排放在2030年左右达到峰值,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%。在这种形势下,必须倒逼能源企业提高能效、节能减排,而节能的一个重要部分就是通过煤炭总量控制,减少温室气体排放。

7月初,国家出台了重点城市加强大气污染治理的煤炭消费总量控制工作方案。现在石油也开始进行总量控制。我认为,化石能源都应有消费总量控制,促使企业开展能源清洁和高效利用,这有利于保障国家的能源安全。现在,由于城市的家庭以天然气代替了煤炭的使用,北京市的农村地区2013年起开展了“减煤换煤”行动,未来煤炭将更多用于火电厂和冶炼厂等工业生产领域。这有助于我国能源发展实现质量、效益的有效提升和减少温室气体排放。

记者:“新常态”下,《能源法》将对我国石油石化行业提出哪些要求?

常纪文:在“新常态”下,我国不能仅就能源谈能源,还应对能源的发展做出环保和碳排放等要求和制约。因此,在保证能源供给、区域优化等要求之外,《能源法》还要对石油石化行业提出当前形势下节能减排的新要求。

在具体执行《能源法》的过程中,考虑到国际油价的涨跌,石油石化行业应做到既保持竞争力又要保障能源供应安全和保证油品质量。今年的一部纪录片《穹顶之下》发布以后,引起了外界对石油石化行业的批评,行业面临的环保挑战也更加突出。所以,下一步石油石化行业应该在节能减排和提高油品质量等方面做一些工作,减少成本和优化管理。

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